Dettaglio Legge Regionale

Interventi di lotta al tabagismo per la tutela della salute. (9-10-2017)
Campania
Legge n.30 del 9-10-2017
n.74 del 9-10-2017
Politiche socio sanitarie e culturali
1-12-2017 / Impugnata
La legge della Regione Campania n. 30 del 09/10/2017, recante “Interventi di lotta al tabagismo per la tutela della salute”, presenta profili di illegittimità costituzionale con riferimento all’art. 2 per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 120, Cost., per i seguenti motivi.

L’art. 2, rubricato “Piano regionale triennale per la lotta al tabagismo”, prevede interventi per la prevenzione, l’assistenza e il supporto alla disassuefazione dal tabagismo.
In particolare:
- il comma 1 di tale articolo dispone l’attuazione da parte della Regione Campania degli interventi di prevenzione, di assistenza e di supporto alla disassuefazione dal tabagismo di comprovata efficacia in accordo con le indicazioni delle Linee guida internazionali e nazionali e con i metodi della medicina basata sulle evidenze.
- Il comma 2 stabilisce la predisposizione da parte della Giunta regionale di un piano regionale triennale per la lotta al tabagismo;
- il comma 3 specifica gli interventi previsti dal piano, che riguardano, tra l’altro, la prevenzione del tabagismo, l'assistenza ed il supporto alla disassuefazione dal tabagismo con l'accesso gratuito ai servizi aziendali per la cura del tabagismo e per smettere di fumare; la promozione di servizi, iniziative, progetti locali dedicati presso i Centri territoriali per la disassuefazione dal fumo di tabacco operativi presso le strutture del Servizio Sanitario Nazionale.
- Il comma 4 prevede infine che la Regione promuova la definizione di accordi per l'attuazione degli interventi realizzati dalle aziende sanitarie, dagli enti locali e dagli altri soggetti pubblici e privati, in applicazione del piano per la lotta al tabagismo di cui al comma 2.

Detto art. 2, che prevede la predisposizione di un piano regionale triennale per la lotta al tabagismo, recante interventi per la prevenzione, l’assistenza e il supporto alla disassuefazione dal tabagismo, interferisce con le funzioni del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario in materia di organizzazione e potenziamento delle attività di prevenzione sanitaria in tutta la Regione Campania, in violazione dell’art. 120 Cost., e si pone altresì in contrasto con le previsioni di detto Piano, in violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.

Al riguardo è opportuno premettere quanto segue.
La Regione Campania ha stipulato in data 13 marzo 2007, ai sensi di quanto previsto dall'articolo 1, comma 180, della legge 311/2004, l'Accordo sul Piano di rientro dai disavanzi sanitari 2007-2009.
Successivamente, essendo stato disatteso l'Accordo stipulato dalla Regione, il Governo, con delibera del 24 luglio 2009, ha esercitato i poteri sostitutivi previsti dall'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1 ° ottobre 2007 n. 159 (convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222), procedendo alla nomina del Presidente della Regione quale Commissario ad acta per la realizzazione del piano di rientro.
Tale delibera è stata poi seguita sia dalla delibera del Consiglio dei Ministri del 23 aprile 2010, con la quale è stato nominato Commissario ad acta il nuovo Presidente pro tempore della Regione, sia dalla delibera dell’11 dicembre 2015, con la quale, in base a quanto disposto dall’art. 1, comma 570, della l. n. 190 del 2014, che stabiliva l’incompatibilità della nomina a commissario ad acta per coloro che avessero ricoperto incarichi istituzionali presso la regione commissariata, detto incarico è stato conferito al dott. Joseph Polimeni.
Successivamente, a seguito dell’abrogazione del suddetto art. 1, comma 570, della legge n. 190 del 2014, (disposta dall’art. 1, comma 396, della l. n. 232 del 2016) e alle dimissioni del dott. Joseph Polimeni (intervenute il 3 aprile 2017), il Consiglio dei Ministri, con delibera del 10 luglio 2017, ha nominato l’attuale Presidente della Regione quale Commissario ad acta per l’attuazione del vigente piano di rientro dal disavanzo del servizio sanitario campano, secondo i programmi operativi che, ai sensi dell’art. 2, comma 88-bis della l. n. 191 del 2009, costituiscono prosecuzione e aggiornamento degli interventi previsti nel Piano di rientro.
In particolare la lettera b) della menzionata delibera del 10 luglio 2017, assegna all’attuale Presidente della Regione, quale Commissario ad acta, l’incarico prioritario di attuare i Programmi operativi 2016-2018 e gli interventi necessari a garantire, in maniera uniforme sul territorio regionale, l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in condizioni di efficienza, appropriatezza, sicurezza e qualità nei termini indicati dai Tavoli tecnici di verifica. Tra le azioni e gli interventi prioritari elencati dal mandato commissariale è ricompreso, al punto “XXV”, la “riorganizzazione e potenziamento delle attività di prevenzione in tutta la Regione Campania”.
In attuazione delle previsioni della suddetta legge finanziaria il Commissario ad acta per la Regione Campania ha adottato il decreto n. 14 del 1° marzo 2017 avente ad oggetto “Programmi Operativi 2016-2018. Approvazione”.

Ciò premesso, gli interventi previsti nella norma regionale in esame, che, come sopra detto, riguardano la prevenzione, l’assistenza e il supporto alla disassuefazione dal tabagismo, interferiscono con le funzioni in materia di “riorganizzazione e potenziamento delle attività di prevenzione in tutta la Regione Campania” conferite al Commissario ad acta dal punto “XXV” della menzionata delibera del Consiglio dei Ministri del 10 luglio 2017, e contrastano con le previsioni e i vincoli posti dal Piano di rientro.
Inoltre, relativamente agli interventi previsti dalla norma regionale in esame, anche laddove dette misure trovassero riscontro nelle previsioni del Programma operativo, spetterebbe comunque al Commissario, che ha competenze in materia di riorganizzazione e potenziamento delle attività di prevenzione in tutta la Regione Campania, darvi attuazione con propri strumenti e non all'organo legislativo regionale. La norma in esame, infatti, contenendo disposizioni puntuali circa la prevenzione, l’assistenza e il supporto alla disassuefazione dal tabagismo, ed essendo di fatto esecutive, condizionano l'operato del Commissario ad acta, che avrebbe dovuto adottare un decreto commissariale ad hoc, e interferiscono, altresì, con il monitoraggio dei Tavoli tecnici preposti alla verifica della corretta esecuzione del mandato commissariale.
Né la "clausola di salvaguardia" di cui all'art. 9 - secondo la quale le norme della legge in oggetto si applicano in quanto compatibili con le previsioni del Piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione e con quelle dei programmi operativi di cui all’art. 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – finanziaria 2010), nonché con le funzioni attribuite al Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario - sembra poter sopire i dubbi prospettati, dal momento che la predetta interferenza con il ruolo del Commissario ad acta appare suscettibile di determinarsi a prescindere dalle modalità con cui dovesse trovare concreta attuazione la disposizione legislativa in esame.

Le disposizioni di cui all’art. 2 della legge in esame sono pertanto incostituzionali sotto un duplice aspetto:

a) esse interferiscono con le funzioni commissariali, in violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.
Al riguardo la Corte Costituzionale ha costantemente affermato che, anche qualora non sia ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del commissario, ma ricorra comunque una situazione di interferenza anche solo potenziale con le attribuzioni commissariali, tale situazione è idonea ad integrare la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.
Recentemente infatti la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 14 del 2017, ha ribadito che, ai sensi dell’art. 120, secondo comma, Cost., «il Governo può nominare un commissario ad acta, le cui funzioni, come definite nel mandato conferitogli e come specificate dai programmi operativi (ex art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009), pur avendo carattere amministrativo e non legislativo (sentenza n. 361 del 2010), devono restare, fino all’esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni interferenza degli organi regionali – anche qualora questi agissero per via legislativa – pena la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 266 del 2016; n. 278 e n. 110 del 2014; n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del 2013 e già n. 78 del 2011). L’illegittimità costituzionale della legge regionale sussiste anche quando l’interferenza è meramente potenziale e, dunque, a prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del commissario incaricato di attuare il piano di rientro (sentenza n. 110 del 2014)» ( nello stesso senso, n. 266 del 2016 e n. 227 del 2015). Il divieto di interferenza con le funzioni commissariali si traduce, dunque, in un «effetto interdittivo di qualsiasi disposizione incompatibile con gli impegni assunti ai fini del risanamento economico-finanziario del disavanzo sanitario regionale» (sentenza n. 51 del 2013), potendo essa intervenire in maniera disarmonica rispetto alle scelte commissariali e, dunque, indirettamente ostacolare l’unitarietà dell’intervento (sentenza n. 266 del 2016).

b) Inoltre le medesime disposizioni intervengono in materia di organizzazione sanitaria senza rispettare i vincoli posti dal Piano di rientro dal disavanzo sanitario.
Le disposizioni regionali in esame, pertanto, non rispettando le previsioni ed le previsioni e i vincoli imposti dal piano di rientro dal deficit sanitario e dai programmi operativi vigenti nella Regione Campania, pregiudicano il conseguimento degli obiettivi di risparmio in essi previsti, ledendo i principi fondamentali diretti al contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali in costanza di Piano di rientro è preclusa alla regione l’adozione di nuovi provvedimenti che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano, essendo le previsioni dell'Accordo e del relativo Piano vincolanti per la regione stessa. Dette disposizioni regionali pertanto violano l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto contrastano con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica.
La Corte Costituzionale ha recentemente ribadito, con la sentenza n. 14 del 2017, che la disciplina dei piani di rientro dai deficit di bilancio in materia sanitaria è riconducibile a un duplice ambito di potestà legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.: tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica (ex plurimis, sentenza n. 278 del 2014). In particolare, ha affermato che costituisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto stabilito dall’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, per cui sono vincolanti, per le Regioni che li abbiano sottoscritti, gli accordi previsti dall’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)», finalizzati al contenimento della spesa sanitaria e al ripianamento dei debiti (da ultimo, sentenza n. 227 del 2015).
Tali accordi, secondo la Corte, assicurano, da un lato, la partecipazione delle Regioni alla definizione dei percorsi di risanamento dei disavanzi nel settore sanitario e, dall’altro, escludono che la Regione possa poi adottare unilateralmente misure – amministrative o normative – con essi incompatibili (sentenza n. 51 del 2013)

Per i motivi esposti l’art. 2 della legge in esame deve essere impugnato dinanzi alla Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 127 Cost.

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